我国水权交易市场的发展情况、问题和政策建议

盘点

从20世纪90年代末至21世纪初,水治理模式在世界范围内发生了深刻的转变,其中一项重要的转变是从国家主导型的、以工程建设为重心的需求侧管理方式向以市场为导向的需求侧管理方式的转变。中国的水资源政策改革在很多方面反映了这种全球范围内水治理模式的转变。为应对水资源短缺的挑战,中国致力于建设节水型社会,对市场手段在水资源管理与配置中的作用提出了新的要求,其中一项重要的改革措施是发展水权交易市场。我国从2000年左右开始对水权交易进行初步尝试与实践,2014年7月到2017年底,宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃、广东七个水权交易试点省区基本完成试点任务,2016年6月28日,作为国家级水权交易平台,中国水权交易所正式开业运营。水权交易市场建设取得了初步进展,但还存在很多问题,由于市场发展尚不成熟,还没有基于此的金融产品和融资工具推出。本文将对水权交易市场的发展情况和存在的主要问题进行分析,并提出相应的政策建议。

一、中国水权交易市场的发展情况

水权是指水资源的所有权以及从所有权中分设出的用益权。水资源的所有权是对水资源占有、使用、收益和处置的权利。我国《水法》明确规定,水资源属于国家所有,水资源的所有权由国务院代表国家行使。可交易水权针对的是水资源的使用权。

(一)七个省区的水权试点已基本完成任务并通过验收

我国对水权交易的初步尝试与实践包括2002年开始的甘肃张掖农户间的水票流转,以及2003年开始的宁夏、内蒙古黄河水权由农业向工业的有偿转换等。2014年7月启动了宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃、广东七个省区的水权试点,历时三年,于2017年底基本完成试点任务并陆续通过验收,试点形成的经验将通过指导完善相关政策制度和规范交易流转行为,进一步在更大的范围内复制推广。试点工作主要围绕三项重点内容进行:水资源使用权确权登记、水权交易流转、水权制度建设[1]。七个试点省区根据自身的工作基础和地方实际情况,对试点的具体内容也有不同的侧重,如下表所示:

表1. 全国水权试点各省区工作重点内容[2]

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(二)市场发挥配置水资源的作用处于起步阶段

2016年4月水利部印发的《水权交易管理暂行办法》为水权交易的实践提供了具体的制度基础。根据《暂行办法》,水权交易是指“在合理界定和分配水资源使用权基础上,通过市场机制实现水资源使用权在地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间流转的行为[3]。”具体而言,水权交易包括区域水权交易、取水权交易、以及灌溉用水户水权交易三种形式。《暂行办法》规定,“水权交易一般应当通过水权交易平台进行,也可以在转让方与受让方之间直接进行。区域水权交易或者交易量较大的去水权交易,应当通过水权交易平台进行[4]。”

2016年6月28日,中国水权交易所正式开业运营。作为国家级水权交易平台,中国水权交易所由12家出资人共同出资注册资本6亿元人民币[5],为股份有限公司,经营范围包括组织引导符合条件的用水户开展经水行政主管部门认可的水权交易,开展交易咨询、技术评价、信息发布、中介服务、公共服务等配套服务。一系列水权交易制度也相继出台,主要包括《中国水权交易所水权交易规则(试行)》等。2018年2月,水利部、国家发改委财政部联合印发《关于水资源有偿使用制度改革的意见》,要求全面落实最严格水资源管理制度,有效推进水资源有偿使用制度改革,并进一步对水权确权登记、水权交易等方面的工作提出了具体要求[6]。

根据中国水权交易所官方网站上公布的成交信息,截至2018年10月31日,累计成交的水权交易量的具体情况如下表所示:

表2:中国水权交易所公布的水权交易情况[7]

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从表中数据可见,中国水权交易所达成交易的水量相对于全国水资源的使用量而言仅占极微小的一部分,市场在水资源配置中发挥作用才刚刚起步,尚未推出基于水权的金融产品和融资工具。值得肯定的是,水资源配置管理的模式已由单纯的行政管理向政府与市场两手发力的方向逐渐转变。

二、水权交易市场存在的问题和挑战

(一)水权作为一项法律权利保障薄弱,不利于激励用水者参与市场交易

目前的法律框架下,水资源的使用权从所有权中分离出来的过程仍然很难避免公权与私权混合的问题。例如作为可交易的区域水权,在权利性质和实际行使上,如何明确界定政府作为水资源管理者的行为和作为用水者的行为,还需要做相应的制度安排。

以取水许可为基础的取水权,仍然面临确权登记不全、权利稳定性较弱,进而难以满足权利保护要求的问题。由于制度衔接不佳,确权登记制度还有待建立和完善,取水权的法律保障度不高,无法真正激励市场参与度。目前取水许可证的期限为5-10年,其所能保障的权利的稳定性相对比较有限。黄河流域农业水权向工业转让的交易期限多为25年,在25年之内取水许可证的更新和延续存在行政许可程序的不确定性,难以满足权利稳定性要求。在权利保护上,监督管理制度仍然较为落后,擅自取水等问题的追责机制仍有待加强。

(二)市场的作用发挥不足,交易活跃度和流动性较差

从2014年到2017年底,宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃、广东七个省区展开了对水权交易模式、交易平台和相关制度建设等多方位的实践探索,取得了阶段性的进展,政府的主导在水权交易市场发展的推进方面起到了决定性的作用。但是,政府主导也导致了在某些方面市场的作用发挥不足,如取水许可在很多情况下为无偿划拨,通过水权抵押、入股等方式发挥水权资产作用的制度仍属空白。此外,有些政府部门从自身部门利益出发行使水资源管理权,使得水权商品化的程度更加难以提高。

从目前各个试点省区的交易情况来看,除了内蒙古的水权交易量较为活跃之外,其他省区的交易活跃度都不高,以广东省为例,自试点完成之后尚未达成新的交易。现阶段的水权交易仍然重度依赖行政力量的撮合,水权交易市场的进一步发展面临着如何激发市场自身活力、提高市场参与度的挑战。

从交易方式上看,绝大多数的交易量来自于协议转让。中国水权交易所官方网站公布的成交信息显示,截至2018年10月31日的88笔交易中,仅有9笔为公开交易,其余79笔均为协议转让。这一数据也突出了水权交易受时空条件限制从而导致水权流转难度较大的问题。总的来说,目前的水资源分配仍然主要依靠行政手段,在微观配置层面尤为明显,水资源在微观层面的计划用水、节约用水等都依靠行政手段。市场在水权交易环节中作用发挥得很小,商品化程度难以提高,水权交易协议转让的案例大多依赖政府撮合进行。

(三)交易平台在服务市场、促进市场活跃度方面的作用有待提高

除了国家级的水权交易平台中国水权交易所,一些地方也建立了省级的交易平台,例如内蒙古水权收储转让中心、河南水权收储转让中心等。交易平台对水权交易的运作提供支撑、协调、引导和推动水权流转。从目前的交易情况看,大部分的交易采取协议转让的方式,地方级水权交易平台在协议转让的达成过程中发挥了重要的作用。交易主体达成交易意向后,通过中国水权交易所平台进行交易,由中国水权交易所组织签订交易协议,并按成交金额的1.0%收取交易服务费。这样的制度设计不利于降低交易成本,也不利于激发参与交易的积极性。不同级别的交易平台如何协调好工作关系,如何共同发力服务市场、促进市场活跃度,还需要更深入的探索。

(四)各地交易价格差异大,无法体现水权真正内在价值

从中国水权交易所公布的成交价格来看,价格呈现较大的区域差异。成交价最高为1.2元/立方米,发生在2016年10月,交易双方主体为山西中设华晋铸造有限公司(受让方)和山西运城槐泉灌区(出让方)。其次是2016年6月在宁夏京能中宁电厂筹建处(受让方)和中宁国有资本运营有限公司(出让方)之间成交的0.931元/立方米。河南省的三笔南水北调水量交易的平均成交价格约为0.82元/立方米。内蒙古自治区的多笔农业灌溉节约的水量转让给工业企业的交易首付成交价格为0.6元/立方米。2016年5月的永定河上游跨区域水量交易 北京官厅水库(受让方)和张家口市友谊水库、张家口市响水堡水库、大同市册田水库(出让方)之间,成家价格为0.294元/立方米,之后的几笔成交则按照永定河上游集中输水统一价格执行,即放水0.06元/立方米,收水0.35元/立方米。 灌溉用水户水权交易的成交价格普遍较低,大致在0.1-0.3元/立方米之间。以上实例的水权交易价格差异体现了交易的内涵差异,比如内蒙古黄河取水权转让的价格主要基于农业灌溉节水所投入的节水改造费用,河南南水北调水量转让的价格则主要以南水北调工程供水价格为参考。由于市场自发的交易行为很少,供需关系影响价格浮动的市场定价功能尚未开始发挥作用。

三、对发展水权交易市场的政策建议

(一)在总结各试点经验的基础上,明确推广复制经验的具体目标和方向

在肯定七省区水权试点取得阶段性成果的同时,有必要着重分析进一步推广和复制经验的困难和挑战,落实应对措施,明确深化改革的目标和努力方向。在国家层面上,作为国家级交易平台的中国水交所可以利用自身优势,采取多种方式为各地区创造互相交流学习的机会。除定期的会员活动之外,可以牵头组织会员单位在各地进行实地考察和调研活动。在地方层面上,水行政主管部门和地方水权交易平台可以引导相关政府职能部门、用水企业机构、其他相关支撑行业加强交流,为水权交易市场的建设和发展群策群力。

(二)重视水权交易市场发展与其他水利改革措施的衔接和协调,培育市场更好地发挥水资源优化配置的作用

我国在计划经济体制下形成的思维定势对水资源的价值缺乏尊重市场规律的认识,依靠政府补贴造成的水资源的无价和廉价,导致水资源的极大浪费,同时也不利于培育水权交易市场。水权交易市场的发展需要与其他水利改革措施包括农业水价综合改革、确权登记制度建设等做好衔接和协调。比如农业水价综合改革,与水权制度建设两者相辅相成,一方面,农业水权制度建设是农业水价改革的重要基础,另一方面,水价改革的成效反过来助力水权制度建设,两者的衔接和协调至关重要。多种市场手段良好配合,才能培育起真正具有自身活力的市场,在水资源的优化配置中发挥更关键的作用。

(三)通过制度设计的完善降低交易成本,激发参与市场的积极性

根据产权经济学理论,交易成本是影响水权交易的关键变量。如何降低交易成本,是水权制度建设和创新的重点。交易平台,包括交易所和交易中介,在降低交易成本方面的巨大潜力还有待挖掘。在我国现阶段国家级和地方级交易平台共存的背景下,相关机构应致力于共同探索如何实现良性运作,避免增加不必要的成本。同时,在为交易主体提供市场信息方面,交易平台与负责确权登记的部门应通力合作,实现水权信息的畅通,为交易主体提供易获取、准确完善的市场信息,帮助交易双方根据信息做出相应决定。

(四)建立健全对利益相关者权益的保障机制,探索市场外部性问题的应对措施

目前成交最活跃的黄河水权转让交易在解决新增企业用水需求、控制用水总量、为灌区改造提供资金等方面发挥了重要的作用。需要指出的是,按取水量进行的自农业向工业的水权转换,对可以重复利用的回归水量、以及生态系统耗用水量可能产生影响,因而存在潜在的负面外部效应。如何确保水权交易的成本和收益将交易的外部性充分考虑进来,为可能受到影响的利益相关方,特别是农民的用水权益和环境生态的用水权益,提供有效的法律保护,还是一个尚待解决的制度问题。就保护农民用水权益而言,应积极探索水权转让程序中农民参与的有效机制。就保护环境生态用水权益而言,应针对权益主体缺位的问题,明确赋予符合法律规定的部门或者机构相应的职能,对交易行为可能产生的外部性进行必要的监督管理。总体来说,应当明确利益保护问题和补偿原则,建立相应的补偿制度和体系,对补偿的标准、额度等进行确定和评估,对补偿的方式和期限进行明确的规定,以此确保补偿制度切实可行。

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