2018中国绿色金融体系“顶层设计”进展

盘点

中国是全球首个拥有较为完善的绿色金融政策体系的国家。从2006年开始,中国就已经开始在中央政府层面,出台了涉及绿色信贷、绿色债券、绿色保险等领域的三大政策文件。2016年8月31日,由中央深改组审议通过,国务院批准,并由中国人民银行等七部委联合发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》,构成了中国发展绿色金融“顶层设计”和纲领性文件。

一、构建绿色金融体系的目的和意义

中国构建绿色金融体系的目的,与中国政府日益重视高速发展过程中日益严峻而复杂的资源环境问题密不可分。目前,中国政府已经将生态文明建设和环境保护纳入成为未来发展决策的重中之重。传统的末端治理手段,尚不足以完全消减环境污染,如何有限限制污染行为上游的金融活动,促使治理端口前移,同时激发环境效益的实现,推动环境因素的“外部性”“内部化”至经济活动中,成为了中国发展绿色金融,构建绿色金融体系的重要目的之一。

与此同时,中国绿色金融体系的构建目的,包含着明确的改革、转型与发展属性。中国面临着规模巨大的环境治理和改善资金需求。根据测算,2014-2030 年期间,中国绿色融资需求约在在 41.09万亿元至125.45万亿元间[1]。如此庞大的资金需求不可能单纯依靠政府财政资金的单一支持,如何动员和激励更多社会资本投入绿色,促进绿色、低碳、环保节能的技术进步,真正推动中国经济的转型,加快培育新的经济增长点,提升经济增长潜力,构成了中国构建绿色金融体系的另一重重要目的。

此外,在全球可持续发展、应对气候变化与环境治理议程中,中国扮演的角色也日益持重。中国积极履行的《巴黎协定》和《2030年可持续发展议程》等国际议程都包含着对于气候和环境治理较为明确的资金要求。如何在履约同时,树立中国负责任大国形象,同时有效促进中国绿色转型,成为了中国构建绿色金融体系的又一重目的。为此,中国政府已经提出,要立足自身国情,把可持续发展议程同本国发展战略有效对接,持之以恒加以推进,探索出一条经济、社会、环境协调并进的可持续发展道路[2]。

“顶层设计”指引下的中国绿色金融发展,一直处于良性互动的状态。目前,发展绿色金融已经成为中国最高层次的国家战略。依循国家战略指引,通过政府经济财金部门制定的绿色金融领域专门政策,其他中央政府有关部门制定的环境治理和产业发展政策中涉及的绿色金融部分,以及相关法律法规体系,形成了中国构建绿色金融体系的政策驱动力。通过各重要部委间的协调和沟通,以及金融监管部门的各类、各种形式的窗口指导,逐步形成了符合中国发展国情的绿色金融标准,市场也依托于上述标准形成了有关产品服务。

在此,我们探讨和定义的“顶层设计”是指中央政府最高层级明确释放的发展绿色金融的政策信号,国家金融监管机构,中央政府有关部委、全国性金融交易场所、中央政府部门指导下的专业机构等发布的政策性文件、法律法规、窗口指导文件等所构成的政策体系。

二、中国绿色金融体系“顶层设计”主要进展

(一)国家最高层次战略推动绿色金融逐步主流化

1.绿色金融写入“十九大”报告,展现中国发展绿色金融战略决策

中国共产党每五年一届的全国党代会,是中国改革发展进程中最为重要的会议,也是世界观察中国发展趋势和走向的最重要窗口。党的十八大以来,中国对于生态文明建设和环境保护工作的重视程度日益提高,绿色金融的地位也被重点明确。2017年10月18日至10月24日召开的中国共产党第十九次全国代表大会作为奠基中国未来发展的重要会议,再次宣示了中国政府最高层对于生态文明建设、环境保护,实践绿色发展的一贯重视。中共中央总书记习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上,做出了题为《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告,系统阐释了“习近平新时代中国特色社会主义思想”。报告中,43处提及“生态”,15处提及“绿色”,29处提及“环境”,3处提及“气候变化”,6处提及“资源节约与利用”等关键词语。

“十九大”报告对于中国经济社会发展的主要矛盾进行了重新阐释:中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。针对主要主要矛盾转变与生态文明建设的关系,习近平总书记将其阐释为我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要[3]。上述表述与此前中国政府此前在诠释生态文明思想时,“我们既要绿水青山,也要金山银山。宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山”“两山论”理念高度契合,而绿色金融在其中要解决的则是“两山论”中“就是”的问题[4]。

对于中国绿色金融的发展来说,十九大报告专门点出发展绿色金融释放了明确的利好信号。更加值得研究和分析的是,在十九大报告中,与绿色金融同时被提及的是加快建立制度和政策导向,构建市场导向绿色技术创新体系、推动能源革命等具有明显改革和促进经济转型意味的关键词。由此观之,中国最高决策层不仅将绿色金融作为某种意义上单纯促进生态和环境治理的金融工具,更是将之视为供给侧结构性改革背景下,促进中国经济社会发展新旧动能转换的重要抓手。

2.生态文明写入宪法,全国生态大会召开,绿色金融更获重视

作为中国新时代经济社会发展的重要政策安排,加快生态文明体制改革,建设美丽中国在“十九大报告”中被重点论述。在随后的2018年全国两会上颁布的《中华人民共和国宪法修正案》中,建设“美丽中国”和生态文明被写入宪法,进一步体现了中国协调经济发展和生态保护进程的国家战略。

随后,在2018年6月18日至19日举行的全国生态环境保护大会上,习近平总书记用“关键期、攻坚期、窗口期”三种发展趋势,对中国生态环境保护工作所处形势做出了精准定位。对于如何开创中国生态保护工作新局面,用“五大体系”和“六项原则”进行了概括。至此,中国政府推动生态文明建设和环境保护的“四梁八柱”得到了具体诠释。在此次大会上,习近平总书记专门提出,环境治理是系统工程,需要综合运用行政、市场、法治、科技等多种手段。要充分运用市场化手段,推进生态环境保护市场化进程,撬动更多社会资本进入生态环境保护领域。要完善资源环境价格机制,将生态环境成本纳入经济运行成本。要采取多种方式支持政府和社会资本合作项目。生态环境保护该花的钱必须花,该投的钱决不能省。要坚持资金投入同污染防治攻坚任务相匹配[5]。此后,中央各有关部门围绕最高决策层政策指引,通过各项的政策制定诠释了中国生态和环境保护新局的发展路径。其中,绿色金融扮演了重要角色。

生态环保总体布局下,在绿色金融相关领域承担明确任务中央部委数量增多。在2018年6月国务院发布的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中,专门涉及了完善环境经济政策有关部分,其中包含拓宽投融资渠道、加大经济政策支持力度、加大税收政策支持力度等内容。除规划专门的政策细则外,相关条目明确了中央各部委、中央直属事业单位、企业等在内的不同责任。联合发布《关于发布绿色金融体系指导意见》的六部委中,中国人民银行、发展改革委、财政部、生态环境部、银保监会、证监会分别以联合牵头或参与的形式全部包括在内。此外,商务部、市场监管总局,司法部、税务总局、交通运输部、工业和信息化部、农业农村部、铁路局、中国铁路总公司等中央机构也被囊括在内。

此外,有关部委在更多专门行业和领域发布了涉及绿色金融的政策文件,较为明确规划了绿色金融产品和服务在相关领域的应用场景。其中,交通运输部、农业农村部(与中国农业银行)、工业和信息化部等相继发布了具体产业领域的绿色金融政策性文件。明确规划了对于绿色信贷、绿色债券、绿色保险、绿色产业基金和绿色政府和社会资本合作模式(PPP)等绿色金融产品和服务的在相关领域的运用。这也标志着政府财金部门之外的有关部委对于绿色金融产品理解程度的提升,对于绿色金融产品支持专门领域发展做出了进一步明确和引导。

(二)绿色金融政策向纵深化延展趋势明显

1.央行宏观审慎与货币政策相结合促进绿色金融发展的规划逐步落实

在《关于构建绿色金融体系的指导意见》中,多处包含关于央行通过货币政策和宏观审慎考核体系推动绿色金融发展的有关内容。2017年3季度起,中国人民银行开始将绿色金融纳入MPA“信贷政策执行情况”进行评估。在目前的操作中,绿色信贷占比较高、发行过绿色债券的银行可以获得较高的MPA得分。此外,2018年6月,中国人民银行决定适当扩大中期借贷便利(MLF)担保品范围,将不低于AA级的小微企业、绿色和“三农”金融债券,AA+、AA级公司信用类债券(优先接受涉及小微企业、绿色经济的债券),优质的小微企业贷款和绿色贷款纳入中期借贷便利担保品范围。上述举措的综合推进,标志着中国央行通过宏观审慎与货币政策相结合促进绿色金融发展的规划逐步落实,并进入实质性操作阶段。

央行通过宏观审慎管理对于商业银行发展绿色金融具有重要意义。目前我国实行的宏观审慎考核体系是构建以逆周期调整为核心,据系统重要性程度不同实施差别考核的宏观审慎评估体系,实现引导金融机构广义信贷合理增长,防范系统性金融风险。从2016年起开始实施宏观审慎考核以来,商业银行对于宏观审慎考核的重视程度日益提高。对于商业银行来说,现行的MPA考核政策中纳入绿色信贷占比和绿色债券发行等因素,对于商业银行提高绿色信贷存量,通过绿色债券补充绿色信贷存量具有正向刺激作用。

与此同时,将绿色金融债券纳入中期借贷便利合格担保品范畴,将直接有利于持有较多绿色债券、绿色信贷的商业银行扩张其业务,也将激励其它商业银行持有更多绿色债券、绿色信贷,进而促进绿色债券、绿色信贷的发行发放。而更多的绿色债券、绿色信贷发行发放,意味着更多的经济项目绿色化,是一种“结构性杠杆”操作[6]。

2.绿色金融标准化工作持续推进

推动绿色金融标准化工作是发展绿色金融的关键环节,也是实现绿色金融“顶层设计”的重要内涵。缺乏清晰的绿色金融定义和标准,已经成为中国乃至全球发展绿色金融的重要挑战。过去一年中,中国在绿色金融标准化的领导机构建立。2018年9月,全国金融标准化技术委员会绿色金融标准工作组正式成立,标致着中国绿色金融的标准化工作实现了组织化和机制化运作。此后,中国人民银行副行长陈雨露又专门刊文提出了构建绿色金融标准化体系的原则和要求。其中包括公平性、完备性与统一性;统筹兼顾、急用先行;开放性、前瞻性等[7]。

与此同时,中国与国际社会绿色金融标准的一致化工作也在持续推进。作为中欧在气候与能源领域战略合作的重要内容,中国金融学会绿色金融专业委员会(绿金委)和欧洲投资银行在波兰卡托维茨举办的第24届联合国气候大会期间联合发布了《探寻绿色金融的共同语言》第二版白皮书,新版白皮书回顾和分析了过去一年间中国与欧洲各自推动绿色金融和绿色金融标准化工作的进展情况,并提出未来应在中欧绿色债券标准之间建立较为清晰的标准比对和转换机制的建议。

此外,在绿色信贷、绿色债券等绿色金融标准应用规模较为广泛的领域,绿色金融的标准化工作也在务实推进。2018年7月,中国人民银行于发布了《银行业存款类金融机构绿色信贷业绩评价方案(试行)》,进一步细化了对于银行业金融机构开展绿色信贷绩效评价标准。2018年12月,在人民银行、证监会等主管部门的指导下,绿色债券标准委员会成立,标志着我国绿色债券自律管理协调机制落地运行。

与此同时,绿色金融的标准化工作已在地方开始了试点。2018年8月开始,中国人民银行杭州中心支行牵头正式启动了浙江省金融标准创新建设试点工作。标志着中国绿色金融标准化工作已经开始因地制宜、先试先行。

3.有针对性的完善绿色金融市场供求两端政策指引

在中国绿色金融整体发展过程中,绿色债券的市场化应用程度较高,提供了重要的绿色金融产品供给。中国目前已经成为全球最大的绿色债券市场之一。较为活跃的市场行为,也促使了监管部门对于绿债领域政策的完善和制定。中国人民银行、证监会、上海证券交易所等政府部门和全国性市场交易场所,针对绿色债券和绿色资产证券化产品的发行、存续期管理、第三方认证等做出了明确细致的规定。

一方面,监管部门对于提高绿债市场的规范化做出了安排。中国人民银行、证监会等机构发布了《中国人民银行关于加强绿色金融债券存续期监督管理有关事宜的通知》和《绿色债券评估认证行文指引(暂行)》。另一方面,相关绿色债券政策不断更新,促进绿色债务融资市场发展活力。上海证券交易所、深圳证券交易所等全国性市场交易场所,先后通过发布《上海证券交易所服务绿色发展 推进绿色金融愿景与行动计划(2018-2020年)》,开展绿色债券、ABS业务问答及绿色ABS解读问答的形式,明确了绿色债券发行享有绿色通道、专人专审等便捷服务;此外,对于绿色债券、ABS等业务中绿色资产比例,募集资金绿色使用比例进行了放宽,上述举措被解读为激发了绿色债务融资市场发展的活力,增强了发行人对发行绿色债券的意愿。

针对培育绿色投资者的工作,中国证券投资基金业协会发布了《绿色投资指引》。该意见是中国首部面向全行业公开征求意见的绿色投资指引,对于明确绿色投资基本目标和基本方法,有效引导行业绿色投资实践,降低投资中的环境风险,提高投资收益,促进实体经济绿色转型,进行了明确的阐释。

4.直接推动“外部性内部化”的绿色金融政策实现创新进展

促使经济活动外部性内部化,是绿色金融发展的重要目标之一。完全的外部性内部化难以一蹴而就,目前许多绿色金融政策,通过一些经济激励措施,间接引导企业将外部性内部化。但在过去一年中,环保税正式开始征收,《环境污染强制责任保险管理办法(草案)》、《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》等对外发布,标志着中国政府出台和落实了一批直接促使环境风险和效益在经济活动中内部化的政策。

环保税征收倒逼企业节能减排。2018年1月1日起,中国的环保税征收工作正式启动。根据国家税务总局发布的数据,2018年,环保税纳税人申报入库96.8亿元,与去年同期同口径排污费相比,增收17.5亿元,增长22.1%。从行业看,收入集中于钢铁、火电、水泥、石油和化工等行业。环保税的征收,意味着企业多排污多交税、少排污则能享受税收减免。通过构建促进经济结构调整、发展方式转变的绿色税制体系,形成有效的约束激励机制,倒逼企业节能减排。同时形成优胜劣汰的良性竞争格局,从而进一步提升产业竞争力。

环境污染强制责任保险有关政策的公布,丰富了促进生态环境保护的市场手段。《环境污染强制责任保险管理办法(草案)》于2018年5月由生态环境部审定发布。在实际操作过程中,该办法通过“评估定价”环境风险,强制性征收环境污染责任保险的做法,提高了环境风险监管、损害赔偿等工作的成效,有效丰富了我国目前实现外部成本内部化的政策工具。

绿色“价格机制”实现制度性安排。国家发改委2018年5月发布的《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》,明确了建立自然资源使用(用水、用电)、环境损耗(污水排放、废物处理)价格机制的改革方向。这将使基于价格进行决策的市场主体,内生化地考虑经济活动的部分资源环境成本,自发将这部分资源环境的使用量控制在最优水平。这是为完全实现外部性问题的内部化,迈出的重要一步。使企业资源环境成本内部化,也将促进企业市场价值更准确地形成、有助于金融机构对其融资时给出更合理的金融产品定价[8]。

三、结语

总结中国发展绿色金融的目的,以及过去一年间中国绿色金融顶层设计的进展,可以观察出中国政府正在依循生态文明决策指引,按照《构建绿色金融体系指导意见》等发展绿色金融的纲领性文件,逐步逐点系统制定和落实了绿色金融领域各项政策。归结起来,绿色金融“顶层设计”的制定和完善,为有效促进绿色金融市场活力,预防绿色金融作为新发事物面临的不确定风险,推动国际合作与交流,促进绿色金融理念的宣介与推广等,发挥了提纲挈领的指导作用。

中国绿色金融体系的构建,凝聚了从中国政府最高层至具体部委政策制定者和执行者,以及金融机构、学术机构、相关产业以及媒体的多方力量。在“顶层设计”从制定到运转落实的过程中,参与各方抱以“功成不必在我”的勇气和“功成必定在我”的担当,才实现“顶层设计”的有效政策传导和各实践主体间的良性互动。与西方“自下而上”的绿色金融发展模式不同,中国通过“顶层设计”作为依循,凝聚绿色金融发展合力的推动模式,使中国绿色金融事业的蓬勃进展,绿色金融已经成为了中国生态文明建设和经济社会向绿色转型的有力抓手手。我们可以预期,绿色金融还将更加深刻的影响中国发展的未来。

附注

[1] 陈雨露、马骏、马中等 《绿色金融改革与促进绿色转型研究》(环保部国合会课题) 2015年9月

[2] 习近平 《在新兴市场国家与发展中国家对话会上的发言》 2017年9月

[3] 习近平 《在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》 2017年10月

[4] 刘世锦、马骏  《在2018年中国绿金委年会上的讲话》 2018年4月

[5] 习近平 《在全国生态环境保护大会上的讲话》 2018年5月

[6] 潘冬阳 《货币政策促进绿色发展进入实质性操作阶段》 2018年6月

[7] 陈雨露 《推动绿色金融标准体系建设》 2018年10月

[8] 潘冬阳 《外部性的内部化与绿色金融政策演进的逻辑》 2018年10月

[ 本文转载自中央财经大学绿色金融国际研究院,责编:卢琳杭。 文章仅代表作者观点,不代表 环保街知事 ( http://www.cnhbj.com ) 观点。]